浙江省审计厅关于积极探索绩效审计模式的指导意见(浙审办[2005]74号)

[ 2006-4-27 14:59:17 ]

各市、县（市、区）审计局，省厅各处室、直属各单位：
    按照省委、省政府“干在实处、走在前列”的战略部署，围绕促进浙江经济社会更快更好发展，积极探索与浙江经济社会发展水平和审计工作实际相适应的绩效审计模式，创造条件促进浙江审计从传统审计向现代审计转变，是当前全省各级审计机关面对的必须要解决的关键性课题。为进一步落实厅党组提出的《认真贯彻“干在实处、走在前列”要求　进一步加强审计工作的意见》，促进我省绩效审计的探索和实践，推动审计事业更快更好发展，现就绩效审计工作提出以下意见：
    一、提高认识，不断加大浙江绩效审计的探索力度
    近年来，我省各级审计机关在绩效审计方面开展了积极而富有成效的探索和实践，并取得了明显的成效，积累了一定的经验，但在对绩效审计的认识上仍然存在比较大的差距和分歧。因此，理清思路，转变观念，提高认识，明确方向仍然是各级审计机关推进绩效审计工作首先要解决的问题。
    （一）开展绩效审计是浙江经济社会发展的必然要求。
    从生产力发展水平看，2004年浙江人均GDP已接近3000美元，成为全国经济活力最强、发展水平最高的省份之一，浙江经济的加速发展、经济增长方式的根本转变和经济社会体制的加速转轨客观要求开展绩效审计。
    从公共行政管理理念的确立看，浙江经济社会的发展必然推动行政理念的转变，推动浙江行政体制改革进程向前发展。浙江行政体制改革进程的迅速推进、社会各界和民众对行政绩效的高度关注必然要求开展绩效审计。
    从公共财政体制建立的需要看，注重社会管理和公共服务是经济发展到一定阶段的产物。公共财政体制要求强化对公共资金流转过程与使用效果的监督与评价，浙江与市场经济体制相适应的公共财政框架的建立和完善也必然要求开展绩效审计。
    （二）开展绩效审计是突破财务收支审计局限的有效途径。
    当前我省的审计工作总体上仍然没有跳出传统的财务收支审计模式。加上现有的审计项目计划管理、审计成果考核体系、审计程序管理体系和审计质量评价体系还带有明显的计划经济管理体制色彩。各级审计机关把大部分精力和时间都用在完成审计项目计划数量和查处违纪违规问题上，而对审计成果的利用等问题重视还不够，从体制、机制的角度对发现的问题进行分析，提出解决的办法和建议还不充分。要满足成果使用者对审计的要求，促进审计机关尽快从任务型、程序型向目标型、效率型转变，政府审计就必须在审计目标和审计模式上实行转型。
    （三）开展绩效审计是审计自身发展的必然趋势。
    从绩效审计的发展历程来看，绩效审计萌芽于二十世纪四十年代的西方世界，而真正现代意义的绩效审计则形成于二十世纪六七十年代。半个多世纪以来，世界各国尤其是西方市场经济发达国家对绩效审计进行了广泛深入的探索实践。在政府审计史上，绩效审计的实施是具有划时代意义的催化剂，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是政府审计从传统审计向现代审计过渡的标志之一。
    (四)正确认识我省开展绩效审计的现实基础。
    我省各级审计机关在绩效审计的探索和实践方面已经积累了一定的经验，为进一步探索浙江绩效审计模式打下了基础。近两年，我省审计工作的理念发生了较大转变，根据“五年规划”要求推进“两个转变”、通过创新机制提升审计成果、改造审计流程、整合审计资源等观念已经深入人心，这为我省审计工作突破传统审计模式的束缚，推进审计模式向现代审计转型提供了思想基础；在审计实践方面，我们现在所做的许多工作已经带有绩效审计的痕迹，如各种财政专项资金审计调查、全省财政投资项目绩效同步审计、建设项目跟踪审计、市县长经济责任审计都是现阶段绩效审计的有效形式；在绩效审计的成果方面，各种审计综合报告、审计专报信息等往往也是绩效审计成果的有效载体；在技术方法上，我省通过强力推进审计信息化建设，计算机技术在审计工作中的作用越来越大，为绩效审计的开展提供了必要的技术条件。
    二、实事求是，准确把握浙江绩效审计的主要特点
    从绩效审计发展历程来看，西方国家绩效审计的发展过程和基本形态虽然各有不同，但总体上都是建立在两大基础之上的。一是真实、合法性审计的历史任务基本完成，会计信息实现了基本真实、合法。二是有一套完整科学的绩效评价标准体系作为审计的依据。但在目前形势下，我们不可能等到真实、合法性问题彻底解决后再开展绩效审计，也不可能等到完备的绩效评价指标体系建立以后再开展绩效审计。
    由于现阶段我国社会主义市场经济体制还远未成熟、完善，还存在着很多体制、机制和管理上的矛盾和问题。当前和今后一个时期，解决好体制、机制和管理上的矛盾和问题仍是我省现代化进程的主要任务。这就决定了我省绩效审计的探索和实践，必须围绕促进有中国特色社会主义市场经济体制的建立和完善展开，围绕我省的发展战略展开，着力从根本上解决体制、机制和管理层面上的突出问题。因此，在实践中，要特别注意把握好中国特色绩效审计的几个主要特点：
    （一）我们要探索的是侧重于宏观管理型的绩效审计模式。
    目前审计学术界介绍的西方国家绩效审计基本都是以根据技术经济指标进行的定量分析为基础的绩效审计,强调审计依据和标准要能够计量测算，而且标准、依据必须是科学的、公认的。但是，我国的绩效审计在总体上则是以解决体制、机制和管理方面问题为目标的宏观管理型绩效审计。它是从以过程为导向的审计阶段向以结果为导向的审计阶段的过渡，是一种模式的转换，是从现阶段以财务收支真实合法审计为主导的模式向以绩效审计为主导的模式的转变。
    （二）我们要探索的是以政府性资金为主要对象，以结果为导向的绩效审计模式。
    政府经济责任是现代国家审计的根本目标，在公共财政体制框架下，政府经济责任的主要载体就是政府性资金。绩效审计应以各类政府性资金为主要目标，审查分析政府性资金使用的效果、效率和效益性，从体制、机制和管理上提出改进建议，达到服务大局、完善体制的目的。目前的财政财务收支审计模式强化了审计的执法地位，从审计结果看，往往以查处被审计单位为主要目的，这种面向被审计单位的审计，造成了审计成果利用面偏窄，审计宏观作用发挥不足的问题。绩效审计就是要转变这种审计模式，使审计成果更多地面向各级党委政府和老百姓，从面向被审单位的审计向面向成果使用者的审计转变，围绕党委政府关注的重点和老百姓关心的热点问题开展审计工作。
    （三）我们要探索的是真实合法效益性相统一的绩效审计模式。
    在相当长的时期内，解决财务收支的真实合法问题仍是审计机关的重要工作任务，也是我国社会主义市场经济体制的基础性课题。浙江绩效审计仍要解决财务收支的真实合法问题，在审计内容和方法上也要借助于财务收支真实合法性审计，更不能简单地放弃审计机关的行政执法权。从这个意义上说，绩效审计是与财务收支真实合法审计相统一的，而不是截然分开的。
    （四）我们要探索的是继续坚持把握全局、突出重点方针、从揭露问题入手的绩效审计模式。
    开展绩效审计要坚持全面把握、突出重点的方针，围绕各级党委、政府的战略目标和工作重心，服务大局，要围绕“揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益”的目标，从揭露问题入手，发挥绩效审计的最大效果。
    三、突出重点，明确浙江绩效审计的目标任务
    （一）绩效审计的目标。
    绩效审计的总体目标：逐步缩小单纯财务收支审计项目在年度审计项目计划中所占的比重，主要通过增加专项审计调查的项目数量，不断加大全省同步的绩效审计项目比重，不断加大绩效审计力量的投入，有条件的审计机关力争到2007年实现投入绩效审计的力量占整个审计力量的50%，最终实现从由财务收支审计为主导的阶段向以绩效审计为主导、财务收支审计与绩效审计同时并存共同发展的阶段的重要转变。
    现阶段绩效审计的工作要求：揭露反映体制转轨时期影响经济活动效益、效果和效率的体制性、机制性和管理性问题。一是在权力的制约和监督方面，要促进问责机制的建立，重点揭露和反映由于行政权力失控或不作为、乱作为造成的公共资源配置不当、管理不善、利用率低下等问题；二是在行政效能方面，重点披露由于体制不顺、职责不清造成的行政成本高、资源浪费大、行政效率低的问题；三是在科学发展方面，分析和评价由于体制缺陷、管理缺损所导致的影响经济社会全面、协调、可持续发展的深层次问题。
    （二）绩效审计的工作任务。
    当前要立足现有条件，整合现有资源，找准突破口，选好试点项目，大胆探索，逐步推进。绩效审计应以群众关心、政府关注、社会影响大、财政投入大的项目，如政府性专项资金（基金）、政府性投资建设项目、经济责任审计等为突破口开展绩效审计。要通过以往审计发现或日常调查中了解到的线索，选择那些可能存在管理不善、损失浪费、效益低下的项目来开展审计。不仅从财政财务收支入手，更要深入到经济活动的各个流程开展绩效审计。
    1.政府性专项资金（基金）审计。要围绕与各类社会关注的热点、难点问题和与广大人民群众切身利益息息相关的各类专项资金（基金），如土地资金、社保基金、住房公积金、扶贫救灾资金等开展绩效审计。同时还要关注财政预算管理、财政转移支付、公共卫生、拆迁安置等政策措施的落实到位情况，严肃查处各种侵害群众合法权益的行为，提出完善有关政策措施的建议，为落实科学发展观、建设社会主义和谐社会提供审计支持。
    2.政府投资建设项目审计。这是目前绩效审计最直接有效的突破口。政府投资绩效审计应重点审查建设主管部门上报的部门预算和同级财政部门批复的部门建设性预算，看财政部门和主管部门对项目建设资金的分配和审批是否合理、合法，是否存在“暗箱操作”和挤占挪用建设资金等违规问题。在具体的国家投资建设绩效审计项目中，应着重抓住投资决策、资金使用、建设管理和投资效果四个环节开展审计。
    3.经济责任审计。要关注重要财政性资金的使用方向和使用效益，把查处问题和促进改革发展、完善制度结合起来，以促进提高财政资金的管理水平和使用效益为重要目标。重点从财政性资金收支的内控制度、反映地方经济发展的重要指标、财政财务管理中存在的问题及廉政建设四方面着手，通过分析，评价其对财政收支的管理、控制、监督是否健全，重大项目的决策程序是否完善、财政性支出形成的国有资产是否得到了有效管理。要进一步扩大审计覆盖面，把全部政府性资金都纳入审计监督的视野，重点关注预算外资金的管理使用绩效，将其作为考核领导干部绩效的重要指标。
    4.企业审计。要针对企业使用和管理公共资源方面的事项开展绩效审计。如通过绩效审计分析企业税收流失造成的损失及其原因，以提高税收征管的科学性和严肃性。
    5.行政事业单位审计。要转变审计模式，以财政支出审计为重点，减少针对具体的行政事业单位的审计项目数量，围绕公共财政体制的建立，增加专项审计调查的力度。
    四、积极尝试，不断完善浙江绩效审计的实现方式
    （一）积极探索绩效审计的方式方法。
    各级审计机关要在实践中积极探索适合各地实际的绩效审计方式方法，就目前来说，在绩效审计方式方法的运用上，由于审计目标和切入点的不同，绩效审计的方法要根据项目的具体情况而定，并没有固定通用的模式，一些常规的财务收支审计方法同样也适用于绩效审计；在审计对象的选择上，不仅可针对单个的部门和单位进行审计，也可跨部门开展审计；在审计重点把握上，要突出对财政资金的管理和使用情况以及政府投资项目的效益审计；在审计内容上，除关注有无违法违规问题外，还需关注资金使用是否节约，有无损失浪费等经济性方面的问题，还应重点关注管理是否适当、是否讲究效率、项目目标是否实现、决策是否失误等效率性和效果性方面的问题。
    当前我省开展绩效审计的方式应把握以下几点：
    1.专项审计调查是现阶段开展绩效审计的主要形式。专项审计调查是目前绩效审计最常用、最有效的方法。专项审计调查具有程序简便、灵活机动、宏观目的性明确、工作时效性和针对性强、效果明显等特点，能够针对宏观管理中存在的突出问题，侧重于加强分析研究，提出审计建议，更有利于发挥审计监督的建设性功能。今后绩效审计实践要不断加大专项审计调查的项目比重，使之在绩效审计实践中发挥更积极的作用。
    2.既可采取单独立项也可采取与财政财务收支审计结合的方式开展绩效审计。单独立项的绩效审计，是以评价项目绩效为主要目标，并作为绩效审计项目单独立项的审计项目。与财政财务收支审计结合开展的绩效审计，是在对某一个单位开展预算执行审计、经济责任审计或者其他财务收支审计的同时，开展绩效审计。这类绩效审计项目在制定审计方案时，明确审计目标除注意发现被审计单位的违法违规问题外，还要对其中存在的绩效性问题给予关注和分析。整个审计项目的审计内容、重点、审计的步骤安排以及报告内容上，都应包含绩效分析和评价的内容。
    3. 跟踪审计是对专项资金和建设项目开展绩效审计的一种有效方式。跟踪审计的特点是审计介入提前，全过程跟踪监督，能迅速反馈意见、及时纠正问题，重点是节约政府资金和规范项目管理。对一些重点专项资金或重点建设项目进行跟踪审计，能够促使被审计单位及时纠正存在的问题，改进和完善建设工作，使专项资金和建设项目得以规范、有序和有效进行，从而取得最佳效益，因此是当前开展绩效审计的一种有效方式。
    4.计算机审计是提高绩效审计效率、系统进行绩效分析的关键举措。积极探索在计算机环境下从帐目转向数据的审计方法，通过对业务数据和财务数据的对比分析，运用系统思维的方法从整体上把握要素之间的相互联系，并将获取的信息进行加工处理，充分发挥计算机数据分析、处理、集成的优势，寻找和揭示问题产生的内在规律，为绩效评价奠定基础。
    （二）不断创新绩效审计的成果形式。
    开展绩效审计的重要目的就是为了提升审计成果，目前普遍采用的审计综合报告、审计专报信息等审计成果形式也是绩效审计成果的重要表现形式，但创新绩效审计的成果形式仍是我省各级审计机关探索绩效审计模式的重点工作。
    绩效审计报告是绩效审计成果的最主要表现形式。在目的上，绩效审计报告强调实现审计成果效能的最大化，努力提高成果使用者的满意度，力求从根本上促进被审单位的整改提高，推动有关制度规定的出台，乃至对全局性的政策方针的制定落实产生重要影响。
    需要明确的是，审计结果的全面公开是绩效审计成果的一种重要体现形式，也是一种国际惯例，它对于绩效审计具有特别重要的意义。
    （三）不断完善绩效审计的内部机制。
    1.整合资源，加大绩效审计工作的力度。开展绩效审计项目需要投入更多的人力物力，因此各级审计机关必须加强对现有审计资源的整合。要加强审计机关内部各职能处室和上下级审计机关之间的联动协作；充分运用社会审计和内部审计的力量，发挥他们在真实合法性审计方面的优势；重视绩效审计专家队伍建设。
    2.加强管理，注重绩效审计项目的选择。在绩效审计项目的选择上，应以政府性资金绩效审计为主要内容，以提高政府性资金的投入产出效益为目标，围绕重点资金、重点部门、重点项目开展审计。同时应注意把握以下几项具体原则：（1）重要性原则：确定所选项目是否属于政府和人民群众关心，对本地区经济社会发展及环境保护有很大影响、资金规模较大的建设项目、公共设施、专项基金（资金）等；（2）时效性原则：绩效审计项目的选择要紧扣社会经济发展的大局，紧密联系当前的社会环境来综合考虑；（3）可行性原则：确定所选项目是否是审计机关、审计人员人力物力所及、审计环境相对较好的项目；（4）增值性原则：确定所选项目是否具有改进的空间，问题的解决是否有利于经济、社会协调稳定发展；（5）同类性原则：确定所选审计项目是否在一定范围内相类似（相同单位、相同项目、相同资金等），为进行效益比较奠定基础。
    3.强化考核，充分调动各方面的积极性。各级审计机关要不断完善考核体系，通过逐步扩大绩效审计在考核评比中所占的比重，充分发挥项目考核“指挥棒”的积极作用,鼓励审计人员积极开展绩效审计的探索和实践。
    （四）大胆实践，逐步完善绩效审计的评价指标体系。
    当前我省绩效审计评价应按照刘家义副审计长提出的“现行的法律法规、人们共同认知或约定的标准”为依据，以现行的法律规章制度、国家的大政方针、各个机构和行业的专业标准和规定、人们所普遍认知或约定的标准以及审计人员的职业判断等作为绩效审计评价的尺度，积极广泛地开展绩效审计探索和实践，在不断的摸索和尝试中筛选、确定、创立符合实际需要的评价指标，逐步形成较为科学合理、系统完善的绩效审计指标体系。